FORUM MASSIVBAU
Werner Gächter, Direktor der Gebäudeversicherung des
Kantons St. Gallen

Mit der Themenwahl für die heutige Fachtagung suggerieren wir uns brandschutzspezifisch Sicherheit. Das Fragezeichen im Titel der Tagung mag eine Ungewissheit andeuten. Die Antwort soll’s dann aber doch bestätigen. Wir wollen ja sicher sein. Was meinen wir mit Brandschutz? Was soll Brandschutz? Wie erreichen wir seine Zielsetzungen? Wie sichern wir uns? Durch Prävention, durch Intervention, durch Versicherungsschutz oder durch alles zusammen? Dazu scheinen mir zur Einführung ein paar Aussagen wichtig.

Brandschutz Schweiz
Wir haben jährlich über 20 000 Brände, die zwischen 20 und 50 Todesopfer und über 200 Verletzte fordern. Der anfallende jährliche Sachschaden übersteigt eine halbe Milliarde Franken. Brandursachen liegen zur Hälfte etwa in menschlichem Versagen, zur andern Hälfte bei äusseren Ereignissen. Vor dem Hintergrund solcher Bilanz erwartet unsere Bürgerschaft vom Staat, dass dieser alles daransetzt, Leben und Gesundheit, aber auch Hab und Gut gegen die Gefahren des Feuers zu schützen. Dazu gibt es Brandschutzvorschriften aus kantonaler
Kompetenz. Für den Vollzug im Sinn von Prävention sind die kantonalen Brandschutzbehörden zuständig, für die Brandbekämpfung
die Feuerwehren. In 19 Kantonen gibt es im Verbund damit kantonale Gebäudeversicherungen mit Monopol und Obligatorium. Das ist das System «Sichern und versichern». Brandschutz – Anordnung sowie Durchsetzung – ist eine hoheitliche Aufgabe im Rahmen des Polizeirechts, das neben Ruhe und Ordnung eben Sicherheit zum Ziel hat. Personensicherheit steht im Vordergrund, Sachwertschutz ist mit eingeschlossen.
Trotz kantonaler Zuständigkeit sind die Brandschutzvorschriften gesamtschweizerisch vereinheitlicht. Die Vereinigung Kantonaler Gebäudeversicherungen sorgt im Auftrag der Kantone für diese Einheitlichkeit. Alle Kantone haben durch formale Beschlüsse deren Vorschriften (VKF-Regelwerk) in ihr Recht übernommen. Es brennt in der Schweiz nicht nur überall gleich, es gibt auch im Brandschutz Einheitlichkeit.

Brandschutzregelungen
Die Vorschriften an sich sind nicht das Problem. Allenfalls schafft der Umgang damit eines oder der Umstand, dass die Vorschriften im und zum Brandschutz nicht richtig eingeordnet werden. Es sind gesetzliche Regelungen, die sich auf den Schutz von Personen- und Sachwerten richten, mithin ein erstrangiges und hohes, individuelles wie gesellschaftliches Sicherheitsziel verfolgen. Sie entsprechen einem rechtsverbindlichen Anspruch unserer Rechtsgemeinschaft auf Schutz und Sicherheit. Sie sind aber nicht nur Pflicht, sie öffnen auch Chancen. Sie gewährleisten Freiheiten in Sicherheit, sie lassen viel eigenverantwortliches Handeln zu, und sie sind, weil schutzzielorientiert, Richtschnur für Handeln über verschiedene Wege.
Die Vorschriften beschlagen ein Spannungsfeld zwischen Verboten bzw. Geboten und Eigenverantwortung. Sie ordnen im Interesse der «Sache Brandschutz» das erforderliche Zusammenspiel zwischen Behörden und Privaten. Brandschutz beginnt also bei der Planung. Richtig umgesetzt erfordert dann ein guter Brandschutz etwa zwei bis drei Prozent der Bruttobaukosten. Dabei geht es immer darum, die allgemein für den Neubau und Normalfall geltenden Vorschriften richtig auf den konkreten, individuellen Fall zu adaptieren. Wird Massivbauweise gewählt und geplant (und wird gleich auch noch auf architektonische Extravaganzen verzichtet), ist in sich schon sehr viel für den Brandschutz getan, weil eben Massivbauweise bereits viel Feuerwiderstand und damit Schutz bringt. Das mag schon einmal beruhigender Hinweis zur Antwortmöglichkeit auf unser Tagesthema sein.

Sichern und versichern
Die schutzzielorientierten Brandschutzvorschriften wollen Brände verhindern bzw. solche in ihrer Ausdehnung und Auswirkung begrenzen. Sie sollen nicht etwa das Bauen verhindern oder über Gebühr verteuern. Sie sind präventiv auf «sichern» gerichtet. Systemimmanent dazu gehören die
Brandbekämpfungsmassnahmen, für die unsere Feuerwehren zuständig sind. Brandschutz fasst denn auch als Oberbegriff die baulich-technischen Aufgaben der Feuerpolizei und die Brandbekämpfung der Feuerwehr zusammen. Wir reden von vorbeugendem und bwehrendem Brandschutz.

19 Kantone ergänzen über ihre kantonalen Gebäudeversicherungen dieses «Sichern» auch noch durch ein «Versichern». Beides als System zusammengenommen bewirkt erwiesenermassen einen günstigen volkswirtschaftlichen Effekt. Durch eine direkte Einflussmöglichkeit auf das Brandrisiko mit hoheitlichen Auflagen lässt sich im Gegenzug eine insgesamt günstige Prämienkalkulation verwirklichen. Unterschiedliche Prämienbetreffnisse für den Versicherungsschutz orientieren sich im Grundsatz an der Bauweise; in Zuschlägen oder Rabatten in aller Regel daran, ob über die Präventivvorschriften hinaus freiwillig zusätzliche bauliche oder technische Schutzmassnahmen getroffen sind oder nicht. In den Grundprämien positioniert sich die Massivbauweise in jedem Fall am günstigsten. Auch von daher also ein positiver Hinweis auf eine Antwort zu unserer Fragestellung.

Heute und morgen

Die geltenden Brandschutzvorschriften sind zehn Jahre alt, im Zeitdenken einer Gesetzgebung mithin à jour. Gleichwohl sind sie bereits überarbeitet worden. Anlass dazu gaben einerseits Entwicklung und Wandel im technologischen und technischen Bereich, anderseits die Neuerung des Bauprodukterechts in der Schweiz. Bislang waren Inverkehrbringen und Anwenden eines
Bauproduktes von brandschutztechnischen Zulassungen der Kantone abhängig. Diese wurden über die schon erwähnte VKF einheitlich abgewickelt. Im neuen Bauprodukterecht beansprucht der Bund die ihm gegebene Verfassungskompetenz, über das Inverkehrbringen von Produkten – und eben auch
von Bauprodukten – zu bestimmen. Deren Anwendung bleibt nach wie vor Sache kantonal festgelegter Sicherheitsstandards.
Im Rahmen der Rechtsannäherung der Schweiz an die EU wurde diese Umgruppierung der Zuständigkeiten Bund/Kantone umgesetzt. Wesentliches Ziel ist der Abbau technischer Handelshemmnisse. Neue Grundlagen bilden das eidgenössische Bauproduktegesetz einerseits und das interkantonale
Konkordat zum Abbau von Handelshemmnissen anderseits.
Letzteres ist im Kern darauf gerichtet, die kantonalen Baugesetzgebungen zu vereinheitlichen, in diesem Zusammenhang auch die Belange des Brandschutzes. Der gesetzliche Zwang zum Abbau von Handelshemmnissen führte bei der mittlerweile vollzogenen Überarbeitung der
Brandschutzvorschriften dazu, dass diese auf die hoheitlich notwendigen Bestimmungen reduziert werden mussten; auf Bestimmungen, die den gewollten Sicherheitsstandard gewährleisten. Alles, was in den jetzt noch geltenden Brandschutzvorschriften «Stand der Technik» berührt wird oder
lediglich erläuternden Charakter hat, ist im neuen Regelwerk nicht mehr enthalten. Solches wird in den Verantwortungsbereich der Wirtschaft und deren Branchenverbände verwiesen. Hoheitlich bleibt nur mehr festzulegen, was als auf dieser Ebene erarbeiteter und gesicherter Stand der Technik gilt.
Der Vorstand der Vereinigung Kantonaler Feuerversicherungen (VKF) hat nach zweijähriger Projektarbeit und breit durchgeführtem Vernehmlassungsverfahren das neue Regelwerk für die Brandschutzvorschriften zu Handen der Kantone verabschiedet. Es umfasst eine allgemein ausgerichtete und grundsatzorientierte Brandschutznorm und 18 spezifizierte Richtlinien, z. B. für Tragwerke, für gefährliche Stoffe, für Lösch- und
Schutzanlagen usw. Es wird Sache des schon erwähnten interkantonalen Konkordates sein, durch einen entsprechenden Beschluss die neuen VKF-Brandschutzvorschriften in interkantonales Recht umzusetzen. Damit wird dann auch das neue Regelwerk, wie das jetzt schon bestehende, zu rechtsverbindlichem Standard. Mutmasslich läuft das Prozedere in den nächsten Monaten so ab, dass das neue Regelwerk für die Schweiz
ab 1. Januar 2004 Geltung haben dürfte.

Insgesamt sind die neuen Vorschriften schlanker. Gewisse Alternativen werden zu Regeln und sind nicht mehr nur Ausnahme. Mehrgeschossiger Holzbau wird bei Fluchtwegsicherung in Massivbau möglich. Feuerwiderstandsanforderungen im Massivbau können zum Teil reduziert werden, und technische Einrichtungen werden unter bestimmten Voraussetzungen als Kompensation für Konstruktionsanforderungen im Tragwerk anerkannt. Brandschutzkonzepte und Brandschutzengineering werden verstärkter möglich als bisher. Für moderne Konstruktionen in Atriumbauweise oder für Gebäude mit Doppelfassaden sind die brandschutztechnischen Rahmenbedingungen festgelegt. Die Fluchtwegbemessungen und -anforderungen bleiben mit den bundesrechtlichen Bestimmungen der Arbeitssicherheit abgestimmt. Das ziemlich detailliert geregelte Heute wird in ein flexibleres Morgen überführt mit mehr Möglichkeiten und mehr eigenverantwortlichem Handlungsspielraum.
Nach wie vor kann das aber nicht Aktion nach eigenem Gutdünken bedeuten, sondern selbstverantwortliche bzw. verantwortungsbewusste
Aktivität im Bereich der gesetzlichen Vorgaben. Weiterhin gilt die ordnungsrechtliche Maxime: «Jedem das Gleiche gleich und das Ungleiche ungleich» und eben nicht einfach «Jedem das Seine».

Brandschutz wird weiterhin nicht als Selbstzweck betrieben. Mit Brandschutz – konkret mit seinen Massnahmen – müssen Ziele erreicht werden, muss, wie schon betont, ein Sicherheitsstandard gewährleistet sein. Weiterhin wird letztlich eine hoheitliche Brandschutzinstanz zu entscheiden haben und auch dafür Verantwortung übernehmen müssen, ob und wie zum Beispiel nun ein ihr vorgelegtes, auf ein ganz konkretes Objekt bezogenes Brandschutzkonzept von einer situationsgerechten, gleichwertigen und damit umfassenden Interessenabwägung standhält. Diese Risikoabwägung nimmt der Behörde niemand ab. Keine noch so ausgetüftelte neue Brandengineeringmethode, keine individuelle Schutzzielformulierung eines
selbsternannten Experten und auch keine sogenannte Konzeptlösung, die den Brandschutz neu einfach als Teil eines Ganzen formuliert haben will.

Auch morgen geben die Vorschriften etwas vor, und zwar etwas Verbindliches, einerseits Auflagen, anderseits Freiräume. Auch morgen müssen die Vorschriften den allgemein geltenden Grundsätzen der Rechtsgleichheit und der Verhältnismässigkeit genügen. Also rechtsgleich vollzogen werden können und durchaus auch wirtschaftlich vertretbar sein. Letzteres heisst dann aber nicht, dass Brandschutzvorschriften in schlechten
wirtschaftlichen Zeiten etwa aus Geldmangelsgründen verzichtbar werden. Verhältnismässig meint, dass die mildeste Auflage, die den Zweck erfüllt, zu setzen ist.

Was sein muss, muss sein
Brandschutzvorschriften haben Ordnungsfunktion. Sie sind vom allgemeinen Verständnis des Polizeirechts her schutzzielorientiert. Personenschutz kommt zuerst, Sachwertschutz gehört dazu. Verschiedene Wege führen nach Rom, Rom aber ist definiert. Am einfachsten geht es über die Einhaltung der für den Normalfall vorgesehenen Standardmassnahmen. Etwas komplizierter wird es über Alternativen, Konzepte oder Neukomposition
der gegebenen Schutzmöglichkeiten, die dann insgesamt zu einer Gleichwertigkeit wie im Normalfall führen müssen. Das Was ist rechtlich verbindlich, berechenbar und für alle Betroffenen gleich geregelt. Das Wie kann laufend der Dynamik technischer Entwicklungen angepasst werden. Über
die rechtliche Verbindlichkeit kann man sich nicht vereinbaren. Als Wege finden sich verschiedene Lösungen. Massivbauweise bietet aus sich selbst heraus günstige Voraussetzungen zur Einhaltung der Vorgaben und zur Erreichung der Schutzziele. Eine dritte Beruhigung vor den nun anstehenden Detailreferaten.